[기타] 개발제한구역 유지? 해제? (1)

24년 태영건설 워크아웃, NPL 투자 확대 등과 함께 개발제한구역(이하 “그린벨트”) 해제가 큰 부동산 이슈가 되고 있습니다.

(출처: 국토교통부)

연초부터 정부는 1999년 7개 중소도시권의 전면해제 이후 수년간 유지했던, 그리고 특정 목적에 의해서 소수로 해제되었던 정책이 아니라 이전보다 융통성있게 그린벨트를 해제하고 주택 건설, 산업단지 조성 등을 통한 민생안정에 힘쓰겠다고 발표했습니다. 개발되지 못한채 남아있던 그린벨트의 해제는 벌써부터 개발 기대감에 들썩거리고 있으면서 동시에 전문가들과 여러 시민들은 그린벨트 해제 찬성과 반대로 나뉘어, 그린벨트 해제가 가져올 파급효과에 대해 기대와 우려를 표하고 있습니다.

지금부터 그린벨트는 무엇이길래 “해제”라는 정부 발표에 기대와 우려가 공존하는지 알아보고자 합니다.

1. 정의

2. 해외 사례

3. 국내 현황

4. 방향성

1. 그린벨트란?

국토교통부에서는 “개발제한구역은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 도시지역에만 적용되는 구역의 하나로서, 특별히 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되는 것을 방지하기 위하여 도시 외곽의 녹지지역 일부를 대상으로 지정되어 있다.”라고 정의하고 있다.

다시말해 도시지역이 아닌 도시 외곽에 지정되는 것으로 그 토지이용규제가 다른 법령에 비해 강하게 적용되는 곳을 말합니다.

그린벨트로 지정하는 목적은 줄곧 다음과 같습다.

1. 환경(녹지)의 무분별한 훼손 방지

2. 도시내부의 비효율적인 토지 활용 방지

3. 도시의 무질서한 확산 방지

4. 시가지의 연담화 방지  등

앞서 언급한 그린벨트 지정 목적만 보면 장점만 있는 제도라는 생각이 듭니다.

그러나 지정된 토지 내 개발이 제한됨에 따른 여러 문제점들이 상존하며 이러한 문제에 기인하여 그린벨트 해제에 대한 논의가 활발하게 일어나고 있습니다.

그린벨트 제도의 문제점 내지 한계점은 다음과 같습니다.

1. 토지활용의 경직성

2. 재산권 침해

3. 가용토지 공급제한으로 인한 지가 상승

4. 그린벨트 내 토지 관리 미흡 등

제도 도입 이후부터 제도 개선을 위한 다양한 연구와 논의가 이루어졌지만, 여전히 해결하지 못한 한계점들이 존재합니다.

그린벨트 제도에 대한 더 자세한 설명은 국내 현황 부분에서 알려드리겠습니다.

2. 해외 Green Belt

그린벨트는 비단 국내에만 있는 제도가 아닙니다.

그린벨트가 가장 먼저 도입되었던 영국, 독일, 캐나다 등이 활용하고 있으며, 국내 제도와 동일하지 않지만 비슷한 목적과 적용방안 등을 가지고 있습니다. 또 일본처럼 그린벨트를 일찍이 포기한 국가도 존재합니다.

1. 영국

영국은 그린벨트 종주국임과 동시에 해당 제도는 초기부터 대중적인 지지를 받고 있는 국가입니다.

영국 그린벨트는 1989년 도시개혁운동가 하워드(E. Howard)의 ‘전원도시’에서 출발했습니다.

하워드 전원도시 개념도

이후 1933년 런던 시가지 확대에 따른 Open Space의 부족을 해결하기 위해 근교 녹지대 개념이 제고되었고, 당시에는 시가지 확산 방지 보다는 ‘레크레이션’을 위한 공공 용지의 확보에 초점을 두었습니다. 1938년 농업 및 여가활동으로 토지 이용을 제한하는 그린벨트법(Green Belt Act)이 제정되어 런던에 적용되었고, 1955년에는 영국 전역으로 확산되었습니다.

1900년대 중반의 영국의 그린벨트는 도시의 무질서한 확산 방지, 농지보호, 연담화 방지, 도심 재개발 촉진 등에 목적을 지닙니다. 목적에 있어서는 국내 그린벨트 제도가 영국의 제도를 모델로 삼았기에 비슷한 반면, 제정 당시의 진행상황에는 차이가 있습니다.

1938년 그린벨트법(Green Belt Act)제정 이후 영국의 지방정부는 바람직한 도시개발형태를 유도하기 위해 재정지원을 받아 토지의 공적 매입을 진행하였습니다. 그 외 그린벨트 내 토지는 토지소유자와 협약하여 개발하지 않고 녹지로 보전하는 방법으로 제도를 유도했습니다.

그러나 오히려 엄격한 개발제한으로 인해 초기 시민의 여가활동을 위한 재원 마련은 실현되지 못했습니다. 이에 1970년대 이후 주택수요와 위락시설 수요에 대응하기 위한 지침을 마련하는 등 해당 제도의 개선을 위해 노력했으며, 오히려 지역주민의 요구에 의해 그린벨트 면적이 2배 증가하기도 했습니다. (1974년 런던 대도시권 그린벨트는 3,031㎢이었으나, 1993년에 와서는 8,456㎢로 늘어 2.8배가 증가했습니다.)

Q. 지정 이후 지속적으로 그린벨트 해제를 통해 그린벨트 면적이 축소되고 있는 국내처럼, 영국은 해제 사례가 없을까?

A1. 영국의 경우도 국내와 마찬가지로 주택건설이나 고용창출을 위한 산업단지 건설을 위해 해제한 사례가 상당수 존재합니다. 영국은 해제시 미개발지 상태로 그린벨트가 해제되는 사례는 없다고 합니다. 또한 마찬가지로 지가 상승이 문제가 되기도 하는데, 많게는 200배 이상의 지가 상승 사례도 있었습니다. 

A2. 그러나 그린벨트 해제시 국내와는 다른 점이 있습니다. 국내는 그린벨트 해제에 있어 환경평가를 필수적으로 진행하는 반면, 영국은 일반적으로 환경평가를 하지 않는다는 점 입니다. (24년 대한민국 정부는 그린벨트 해제시 환경평가 기준을 다소 완화하여 그린벨트 해제를 활성화 시키고자 하는 입장을 띄고 있습니다.)이는 대부분의 경우 환경적으로 가치가 크지 않은 토지가 그린벨트의 대부분이기 때문으로 보입니다. 

위 처럼 영국도 그린벨트를 해제하는 사례가 있음에도, 2017년 기준 영국은 1만 6,347㎢ 면적의 그린벨트를 유지하고 있는데, 이는 1997년 1만 6,523㎢ 와 비교해서 큰 차이가 없음을 알 수 있습니다. 또한 오히려 면적 증대가 이루어졌습니다.

이는 개발 압력보다 제한적 개발에 대한 사회, 경제적 효용이 더 컸기에 "그린벨트 존속"이라는 사회적 합의를 이끌었다고 볼 수 있습니다.

2. 일본

일본은 지진, 전쟁 등의 재해에 대비하기 위한 용지로서 그린벨트 개념이 출발했습니다.

그러나 전후 대도시들의 급격한 성장으로 도시의 무질서한 확산과 연담화를 방지하게 위한 그린벨트 제도 도입 목소리가 제기 되었습니다.

1956년 수도권정비계획법 제정을 통해 수도권을 기성 시가지, 근교지대, 주변 지역으로 구분하고 도심 10-15km 범위에 10km 폭을 가진 녹지대를 근교지대로 설정해 도시의 확장을 차단하고자 하였습니다.

그러나 영국과 달리 시 외곽 녹지에 대한 엄청난 개발 압력과 지가 폭등으로 인한 반발에 부딪혔고, 무등록 공장과 가건물들이 난립되고, 인구가 이입되는 등 근교지대가 지정되기도 전에 녹지의 기능을 잃게 되었습니다.

다시금 1965년 수도권정비법이 개정되어 기존보다 그린벨트에 대한 규제조항을 많이 완화 하였으며, 시 외곽 녹지 조성을 토대로 한 수도권기본계획을 개편하였습니다.

이후 1968년 도시계획법을 개정하여 그린벨트와 비슷한 ‘시가지화조정구역'을 채택하였습니다.

‘시가화조정구역'은 기존의 근교지대와 전체 도시지역의 70% 이상, 전국토의 10%에 달하는 지역을 지정하는 등 녹지대의 범위를 크게 늘리고자 하였습니다. 

그러나 시가화조정구역은 보존 보다는 개발 유보지로서 인식이 강했고, 사실상 그린벨트의 의미는 잃어버렸습니다. 1956년 당시 근교지대 지정 전에도 녹지 기능이 상실되었던 것처럼, 민간부문의 개발 압력이 더 큰 영향을 미치기 시작했고, 더이상 녹지 보전의 원칙은 지켜질 수 없었습니다.

결국 급격한 산업화와 도시화로 인한 개발 압력에 의해 영국과 달리 그린벨트에 대한 사회적 합의를 이끌어내지 못한채 실패한 정책으로 공공연하게 알려졌다.

해외 사례를 벤치마킹하여 시작하였기에, 비슷하면서도 다른 국내 그린벨트 제도의 도입과 현황, 그리고 향후 그린벨트의 방향성은 다음 회차에서 연재하겠습니다.

감사합니다. 

[참고문헌]

• 최영국(2007), “영국의 그린벨트 관리정책의 변화와 시사점" , 국토연구원.

• 장세훈(1999), “한국, 영국, 일본의 그린벨트 비교 연구", 한국사회학 제33집, 봄호, pp. 157-190.

• 김경환(1998), “개발제한구역제도의 평가와 제도개선 쟁점", 주택연구 제6권 제2호, pp. 127-148.

• 한국민족문화대백과사전